Service public de l’électricité

S’intéresser aux services publics conduit à s’intéresser à l’évolution, pour le moment relativement chaotique, au Royaume-Uni où les déclarations se succèdent et où des décisions politiques et économiques sont attendues. A titre d’illustration, le secteur de l’eau y est depuis plusieurs années sous le feu des projecteurs : pas une semaine sans un article du Finantial Times portant sur Thames Water et le régulateur Ofwat ; dette, amendes (dividendes excessifs, pollution, fuites dans les réseaux), actionnaires, besoins de capitaux, prix en hausse continue, taux d’intérêt élevé pour les emprunts sont des sujets régulièrement examinés. De fait, les consommateurs et les contribuables paient et vont devoir payer cependant que la prise de contrôle par l’Etat est fréquemment évoquée du fait des limites et des défauts de la privatisation. Pas de semaine sans article sur les nécessaires compensations au coût élevé de l’énergie ou sur les besoins en réseau électrique.

Service public, de quoi parle-t-on ?

Dans la suite du mouvement lancé par les Etats-Unis dans les années 1980 et par le Royaume-Uni sous l’impulsion du gouvernement Thatcher, les services publics ont été depuis plusieurs décennies mis en cause et, pour une part importante, démantelés : mort des idéologies, peut-être ; disfonctionnements, quelquefois ; effet de mode, souvent ; la légitimité dont jouissaient de façon apparemment définitive certaines notions, certains organismes chargés de les rendre vivantes semble devoir être reconstruite. Intérêt général, solidarité, équité dans la satisfaction de besoins de base inhérents à la vie quotidienne de chacun, autant de notions qui paraissaient devoir faire l’objet d’une attention particulière et manifester de façon concrète le sens du commun dans une société organisée. Chaque société, chaque Etat a progressivement élaboré, au cours de son histoire, les instruments de la satisfaction de certains besoins de première importance, notamment la santé, l’instruction, les transports, l’énergie, les télécommunications ; diverses formes institutionnelles sont issues de l’histoire ; partout des expressions de la collectivité gèrent les intérêts jugés supérieurs et devant échapper à la loi du court terme et du profit individuel afin de profiter à tous.

Les services publics se trouvent à la rencontre de plusieurs champs de références :

• La gestion d’intérêts supérieurs de la collectivité et la volonté de maîtrise par le pouvoir politique de la gestion de ces intérêts d’une part, la satisfaction de besoins de chaque individu pour faciliter sa vie quotidienne d’autre part ; apparaît déjà de façon évidente l’aspect contingent et évolutif des besoins devant faire l’objet de la notion de service public : c’est au politique, représentant ainsi l’intérêt et la volonté d’une société, d’en décider, sans doute selon les circonstances, sans doute également parce qu’il est à l’écoute de la société.
• La solidarité entre membres d’une même collectivité – commune, région, Etat – pour jouir d’un bien et la relation contractuelle entre le citoyen et la collectivité placent les services publics dans l’économie sociale : la continuité de service, l’égalité de traitement de tous, la qualité de la prestation sont les caractéristiques communément admises du service public.
• Les services publics sont à l’intersection du champ de l’économie régulée et de celui des attentes de tous les citoyens-consommateurs : économie régulée car la collectivité n’entend pas laisser à la loi du marché et du court terme la mise en œuvre d’instruments souvent forts chers et dont la rentabilité n’est assurée que sur le long terme ; attente de tous car il n’est pas question d’exclure certaines zones du champ d’action d’une activité de service public sous prétexte que, prise isolément, cette zone n’assurerait pas une rentabilité suffisante ; c’est pourquoi tout l’art de l’économiste de service public consiste à trouver le bon niveau de prix assurant à la fois les ressources suffisantes pour la bonne gestion du service et pour les investissements pour sa continuité à long terme ; c’est pourquoi existe une péréquation assurant à tous les clients d’un même service les mêmes prix, quel que soit le lieu où ils font appel à lui.

Plusieurs formes juridiques existent, selon les produits et selon les Etats ; mais toujours, visible par l’institution ou discrète par la politique des prix, s’exerce l’autorité de la collectivité : les communes pour l’électricité en Belgique et la commune pour l’eau en France ; la région pour l’électricité en Allemagne et certains transports en France, … Droit public ou droit privé s’appliquent selon les traditions et, dans l’Union européenne, la question des services publics est posée depuis maintenant plusieurs décennies et l’on peut la résumer de la façon suivante : il y a des besoins permanents et collectifs de biens non substituables produits à partir de ressources financières et techniques rares et coûteuses ; les citoyens souhaitent disposer de ces biens de façon sûre, continue, équitable et à un coût minimal ; comment organiser la meilleure satisfaction des citoyens ? C’est pourquoi il convient de s’interroger non pas sur la pertinence de la notion de service public, mais sur la possibilité de sa mise en œuvre dans un espace plus large que ce qui existe à ce jour : l’Europe.

Aujourd’hui, après des modes passagères, l’entreprise retrouve l’éthique et découvre les limites de la régulation autonome par le seul marché. Ne doit-il pas en être de même dans les institutions ? Quel est le système de valeurs qui doit guider les dirigeants des nations démocratiques ? Doit-on retourner au 19^ème siècle où les fonctions de l’Etat en tant que représentant de la volonté collective se résumaient à la politique extérieure, la défense et la sécurité intérieure ou se tourner résolument vers un 21^ème siècle de progrès et d’harmonie ? Si l’on pense qu’il est plus dommageable à une société de vivre dans les fortes tensions sociales et dans la précarité que dans l’intelligence et le contrat social, il faut envisager de redonner un sens à l’intérêt général et à la sécurité des citoyens. Modestement, et pour s’en tenir au plan économique, des instances d’arbitrage sont nécessaires, fondées sur une déontologie qui assure à chacun la jouissance d’un minimum de biens sur laquelle il mettra en valeur ses potentialités individuelles.

Ce que la collectivité, commune, région ou Etat, a su faire jusqu’à ce jour, ne convient-il pas de l’envisager à l’échelle du continent ? Une politique européenne est souhaitable et il convient d’ouvrir le chantier politique de sa préparation : s’entendre sur des notions aussi simples que l’utilité sociale et l’efficacité de services aux citoyens sur la base du principe d’égalité, reconnu unanimement comme l’un des fondements de l’Union européenne, trouver le ou les systèmes de droit assurant la relation entre citoyen, service, collectivité, avec le soucis d’avancer progressivement à partir de la diversité d’aujourd’hui, préciser les méthodes de validation de la satisfaction des populations concernées. Suivra le chantier économique : niveau et financement des investissements, conditions de la continuité, politique des prix, …

Revenons au principal sujet : le service public et l’électricité

Le secteur de l’électricité, vecteur énergétique de l’avenir, pourrait ouvrir la voie et la France, de par son histoire, éclairer le chemin. L’électricité n’est pas un produit comme les autres : c’est le vecteur indispensable pour la transition énergétique dont la demande va doubler dans les prochaines décennies (cf. les objectifs d’une politique de l’énergie : sécurité d’approvisionnement, maîtrise du changement climatique, compétitivité de l’économie et bien-être de la population). L’électricité ne se stocke pas, il faut à chaque instant l’équilibre offre-demande. Le marché est peut-être efficace pour le court terme, mais myope au-delà de trois ans ; et même faux à court terme comme on l’a compris en 2022 avec le prix indexé sur le coût de production de la dernière centrale appelée, la centrale au gaz ; il faut mettre en cohérence le court terme et le long terme, en prenant en compte les caractéristiques des technologies et en considérant la durée de vie industrielle des équipements pour éclairer les besoins d’investissement et donner de la visibilité aux apporteurs de capital ; les mesures d’urgence ne sont pas la solution car plus coûteuses et présentant le risque de les voir se succéder sans fin. Le rapport Draghi de 2024 qui s’intéresse en priorité au coût de l’électricité pour le consommateur nous y invite.

Or, on est passé de l’intégration verticale à la concurrence horizontale par l’unbundling du marché et des fonctions : ce n’est pas la logique économique de l’électricité : l’électricité est un continent intégré, pas un archipel, le système production-transport-distribution est bien un système et son caractère indispensable fait qu’il doit revenir au service public. La solution est le modèle régulé : corriger la myopie par les CfD (première étape franchie) bons pour l’investisseur comme pour le consommateur, avec des contrats aussi complets que possible ; et assurer le succès au moindre coût, par la référence au coût marginal de développement de long terme pour fixer les prix ; ce dernier point conduit de nouveau à raisonner système, en tenant compte, pour évaluer les coûts, du backup des renouvelables intermittentes et du coût du réseau dès lors que les consommateurs de l’électricité produite par les renouvelables intermittentes demandent une garantie par l’appel à des moyens pilotables, ce qui nécessite le développement du réseau.

Le choix est politique : organisation du service public de l’électricité, choix du nucléaire, mise en place et en œuvre d’une stratégie industrielle et d’une stratégie sociale (c’était le modèle EDF) avec des programmes pour bénéficier de l’effet de série, et la propriété 100% à l’Etat afin d’être cohérent avec les impératifs et les atouts de la prise en compte du temps long. Tous les facteurs doivent être pris en compte : la compétence, la formation, l’investissement bien dimensionné, le bon équilibre offre-demande, la visibilité pour les investisseurs, l’initiative des Etats sur les communs. Faut-il être plus exigeant et fixer clairement des règles du jeu constantes pour la durée ? Cela passe-t-il par un plus haut niveau dans la hiérarchie des normes juridiques, en un mot, l’inscription de la satisfaction de l’alimentation en électricité dans la Constitution ?

*Ingénieur, ancien de la direction Stratégie, EDF

Cet article est publié dans le cadre du Club pour un nucléaire et une autonomie stratégique industrielle (CNDI).