Le domaine réservé du président de la République : fiction ou réalité ?

Gravement affaibli par une dissolution ratée ayant débouché sur une Assemblée nationale sans majorité, puis dépossédé d’une grande partie de son pouvoir au profit du Premier ministre et du gouvernement, Emmanuel Macron a décidé de réagir et de reprendre la main en donnant à ce qu’il est convenu d’appeler son « domaine réservé » sa pleine puissance.

Ce concept, formulé dès le début de la Ve République par Jacques Chaban-Delmas, alors président de l’Assemblée nationale, veut qu’en matière de diplomatie et de défense, le président est seul décisionnaire. Depuis, tous les successeurs du général de Gaulle ont repris cette sorte de privilège et en ont fait un élément-clé de leur suprématie sur les autres institutions, à commencer par le Premier ministre et le Gouvernement, que ce soit en période de prépondérance présidentielle ou même de cohabitation.

Mettant à profit la guerre en Ukraine, les tensions internationales, la montée des périls extérieurs et les incertitudes géopolitiques provoquées par l’élection de Donald Trump, Emmanuel Macron redonne à son domaine réservé une dimension exceptionnelle, tant sur le plan diplomatique qu’en matière de défense, allant jusqu’à instrumentaliser les peurs grandissantes d’une opinion publique désemparée en annonçant que sera bientôt diffusé à tous les foyers français un « manuel de survie » en cas de conflit armé…

Cette conception quelque peu cynique des prérogatives présidentielles conduit à se demander quelle est la nature réelle de ce domaine réservé, et s’il s’agit d’une fiction ou d’une réalité.

1/ Une fiction juridique

Dans le texte de la Constitution, le domaine réservé ne se trouve nulle part.

En effet, lorsque la Constitution fait la distinction entre les pouvoirs propres du président de la République et les pouvoirs partagés avec le Premier ministre, aucun des pouvoirs propres, mis à part l’article 16, ne concerne directement la diplomatie ou la défense. Les affaires extérieures et militaires relèvent donc quasi-exclusivement des pouvoirs partagés entre le chef de l’Etat et le chef du Gouvernement, ce qui prouve que le domaine réservé ne peut pas vraiment se fonder sur une base constitutionnelle incontestable.

Qu’il s’agisse de l’accréditation des ambassadeurs, de la signature et de la ratification des traités, ou de la fonction de chef des armées, aucune de ces prérogatives présidentielles n’échappe au contreseing du Premier ministre.

D’ailleurs, parallèlement, la Constitution attribue au Gouvernement et à son chef des compétences précises dans le « domaine réservé ». C’est le cas de l’article 20, qui précise que le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation, ce qui inclut la diplomatie et la défense, et qui précise aussi qu’il dispose de la force armée. C’est aussi le cas de l’article 21, qui indique que le Premier ministre est responsable de la défense nationale.

Et ce n’est pas tout : le Parlement lui aussi peut intervenir en matière de diplomatie et de défense. C’est lui qui ratifie les traités internationaux les plus importants et c’est lui, selon l’article 35 de la Constitution, qui non seulement peut autoriser la déclaration de guerre, mais qui doit être également informé par le Gouvernement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger[1] et qui doit autoriser la prolongation de cette intervention au-delà de quatre mois.

Voilà qui prouve clairement que le domaine réservé du président de la République est une fiction juridique. Mais la pratique institutionnelle en a disposé autrement en faisant de ce domaine réservé, tout au long de la Ve République, une réalité politique.

2/ Une réalité politique

Pour bien comprendre comment le domaine réservé s’est imposé comme une réalité de 1958 à aujourd’hui, il faut commencer par rappeler que certaines dispositions essentielles de la Constitution, sans fournir une base juridique directe à ce concept, ont néanmoins permis indirectement au président de la République de s’en emparer et de les imposer aux autres institutions, à commencer par le Premier ministre et le Gouvernement.

Ces dispositions sont d’abord celles de l’article 5, qui font du président de la République, à la fois, la clé de voûte des institutions et le garant des intérêts vitaux de la France : Il veille au respect de la Constitution et assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l’Etat. Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire et du respect des traités. Il est clair qu’en fonction de cet article 5, qui confie au président une mission essentielle, pour ne pas dire suprême, il lui a été facile – surtout lorsqu’il s’est agi du général de Gaulle – de faire reconnaître par toutes les autres institutions une sorte de « pré carré » impénétrable.

Ce sont ensuite les dispositions de l’article 16, qui s’inscrivent dans le prolongement de l’article 5 en permettant au président de décider de s’emparer des pleins pouvoirs lorsque les institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacées d’une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics est interrompu. Cet article 16, qui fait partie des pouvoirs que le président peut exercer seul, comme on l’a vu, peut assurément être considéré comme une justification supplémentaire de l’existence d’un domaine réservé, notamment en matière d’affaires étrangères et de défense nationale[2] .   

Ce sont aussi les dispositions de l’article 15, qui font du président le chef des armées et qui lui confient la présidence des conseils et des comités supérieurs de la défense nationale. Contrairement à ce qui a pu être dit indûment, ce n’est pas un titre protocolaire mais au contraire une fonction essentielle car c’est à lui, et à lui seul, qu’appartient la décision de déclencher le feu nucléaire. On comprend mieux alors le sens de l’expression « domaine réservé », car s’il existe une décision qui ne peut pas être partagée, c’est bien celle-là !      

Mais au-delà de ces éléments constitutionnels, c’est surtout la pratique politique qui a consacré, depuis les débuts de la Ve République, l’existence d’un domaine réservé au chef de l’Etat, et ce dans tous les schémas institutionnels qui se sont succédés.

• Lorsque le président de la République dispose d’une majorité parlementaire favorable, et qu’il exerce alors pleinement sa primauté sur les autres institutions dans le cadre du présidentialisme, c’est sans aucune difficulté qu’il a pu imposer son domaine réservé, comme l’ont fait sans exception les huit présidents qui se sont succédés à l’Elysée depuis 1958.
• Lorsque le président se trouve au contraire confronté à une majorité parlementaire opposée et que se produit la cohabitation, permettant au Premier ministre et au Gouvernement de reprendre l’ascendant sur lui en se fondant notamment sur l’article 20 de la Constitution selon lequel c’est le Gouvernement qui détermine et conduit la politique de la nation, le domaine réservé a continué, contre toute attente, à s’imposer dans sa plénitude. Que ce soit Jacques Chirac de 1986 à 1988 et Edouard Balladur de 1993 à 1995 face à François Mitterrand, ou Lionel Jospin de 1997 à 2002 face à Jacques Chirac, aucun Premier ministre n’est parvenu à empiéter sur le domaine réservé du Chef de l’Etat.
• Enfin, lorsque le président se trouve privé de toute majorité parlementaire comme c’est le cas depuis la dissolution et les élections législatives de juin-juillet 2024, et qu’il se trouve dans une situation qui n’est plus à proprement parler de cohabitation, mais de coexistence avec un Gouvernement qui affirme sa volonté d’autonomie, ici encore le domaine réservé n’a pas souffert de cette configuration inédite et s’impose même comme jamais.

Contestable du point de vue juridique, mais incontestable du point de vue de la pratique institutionnelle, le domaine réservé est donc une réalité politique. Mais il faut espérer que l’actuel président de la République, animé par une sorte de frénésie diplomatique et militaire, n’en abusera pas et ne se livrera pas à un de ces « excès de pouvoir » constitutionnels dont il a déjà montré qu’il en était parfaitement capable…    

Si la plupart des constitutionnalistes considère que le domaine réservé ne repose formellement sur aucune base juridique précise, cette affirmation mérite néanmoins d’être nuancée.

[1] On notera que cet article 35 fournit un argument supplémentaire à l’appui de l’affirmation selon laquelle il n’existe pas de base constitutionnelle au prétendu domaine réservé. Il précise en effet que c’est le Gouvernement et non le Président de la République qui doit informer le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger, qui doit aussi en préciser les objectifs, et qui doit enfin solliciter le moment venu la prolongation de l’intervention.

[2] D’autant plus que cet article, compte tenu de sa dimension hors-norme, aurait pu demeurer virtuel si le général de Gaulle ne l’avait pas mis en pratique en avril 1961, à l’occasion du putsch des généraux à Alger.